Методы государственного управления в современных условиях.
Понятие и виды форм государственного управления.
Особенности правовых актов управления как формы государственного управления.
Понятие, признаки и виды методов государственного управления.
I. Форма государственного управления – это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами государственного управления для реализации поставленных перед ними задач.
Органы государственного управления и должностные лица в каждом конкретном случае выбирают наиболее приемлемую для них форму управленческой деятельности, исходя из компеетенции, назначения данного органа, его функций, особенностей конкретного объекта управления и т.п. При этом важно отметить, что должны использоваться только те формы управления, которые предусмотрены действующим законодательством. В противном случае возникнет вопрос о правомерности государственного управления и последствий, к которым оно привело. В то же время это не означает, что субъект лишен возможности выбора той или иной формы в каждом конкретном случае.
Форма управления тесно связана с процедурой ее реализации, поскольку каждая из форм имеет свою собственную процедуру и должна осуществляться с ее соблюдением.
В административной науке общеприняты такие формы государственного управления, как:
издание нормативных актов управления . К таким актам можно отнести: Порядок ведения личных дел служащих в органах исполнительной власти, Устав Академии правовых наук Украины; Положение об общеобразовательном учебном заведении и др.;
издание индивидуальных актов управления. Как правило, это правовые акты, которые не являются источниками АП, однако они выступают юридическими фактами, с которыми связывается возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Примером таких актов может быть указ Президента Украины о назначении на должность министра;
заключение административных договоров;
осуществление юридически значимых действий. Такие действия осуществляются на основе законов или иных подзаконных нормативных актов и направлены на возникновение определенных юридических последствий. К таким можно отнести: государственную регистрацию; издание официальных документов; лицензирование; составление административного протокола и т.п.;
проведение организационных мероприятий. Организационные мероприятия направлены на обеспечение деятельности государственного органа як субъекта государственного управления. К таким мероприятиям можно отнести: проведение совещаний; разработку методических рекомендаций и указаний; проведение пресс-конференций ит.п.;
осуществление материально-технических операций. Нормальное функционирование государственного органа обусловлено осуществлением ряда материально-технических операций, к которым можно отнести:делопроизводство, регистрацию, оформление, анализ информации, подготовку аналитических и статистических данных и т.п.;
Первые четыре формы государственного управления принадлежат к правовым, поскольку влекут за собой определенные юридические последствия. Две последних относятся к неправовым, поскольку не влекут наступление юридических последствий.
Административный договор – это один из видов публично-правовых договоров. Он представляет собой основанное на нормах административного права и добровольного согласия двух или более субъектов АП, соглашение, предусматривающее возникновение, изменение или прекращение взаимных прав и обязанностей его участников.
На административный договор как на один из видов форм государственного управления возлагаются следующие функции:
демократизации исполнительной власти;
охранительная;
воспитательная;
обеспечительная;
социального компромисса.
Административный договор классифицируется по таким критериям: 1) по предметному критерию; 2) по содержанию.
По предметному критерию различают договоры:
договоры в сфере управления гос. собственностью;
договоры со студентами, военнослужащими;
договоры, обеспечивающие гос. потребности;
договоры о сотрудничестве;
инвестиционные договоры.
чисто организационные и смешанные (организационные вопросы, связанняе с трудовыми, имущественными); чисто административные и комбинированные (вместе с административными правоотношениями регулируют трудовые, гражданские и т.д.).
ІІ. Правовые акты управления – наиболее распространенная юридическая форма реализации задач, функций исполнительной власти и государственного управления. Правовой акт управления - это правовой документ государственно-властного характера, который принимается уполномоченным органом государственного управления или его должностным лицом в одностороннем порядке с целью обеспечения управленческих функций и задач.
Юридическое значение правовых актов управления заключается в том, что они:
могут быть правовым основанием для принятия иных актов управления (например, приказ Министерства образования и науки Украины являются основанием для издания приказа ректором университета по соответствующему вопросу);
нормативные правовые акты управления устанавливают, изменяют и прекращают нормы права; обеспечивают одинаковость регулирования общественных отношений для неограниченного круга субъектов; определяют порядок привлечения к административной ответственности и т.д.;
Индивидуальные правовые акты управления выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения общественных отношений субъектов государственного управления (например, издание распоряжения о принятии на государственную службу является основанием возникновения нового статуса лица – статуса государственного служащего);
они могут выступать юридическими документами или доказательствами в юридическом процессе (Например, распоряжение об увольнении государственного служащего с должности является основанием для появления судебного дела о возобновлении на работе и т.д.);
правовые акты управления выступают правовыми средствами проведения административной реформы, осуществление кадровой политики, юридической защиты прав и свобод граждан и т.п.
Правовые акты управления характеризуются рядом признаков, которые отражают их сущность.
Правовой акт управления принимается уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции. Он может приниматься как единолично, так и коллегиально.
Правовой акт управления всегда является управленческим решением, поскольку именно такое управленческое решение и составляет содержание правового акта. Он разрабатывается и принимается с соблюдением правил управленческого процесса и направлен на решение конкретной управленческой задачи или обеспечения исполнения государственно-управленческих заданий и функций.
Правовой акт представляет собой юридически властное волеизъявление органа государственного управления или его должностного лица. Государство в лице органов гос.управления не только принимает акты гос.управления, но и обеспечивает их исполнение, включая и средства административно-правового принуждения.
Правовой акт устанавливает обязательные правила поведения в сфере гос.управления. Другими словами, такой акт по характеру правовых предписаний – императивен.
Правовой акт – всегда подзаконный акт, поскольку принимается органом гос.управления, который осуществляет подзаконную деятельность, принимается на основе законов и во исполнение законов.
Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок его принятия. В подавляющем большинстве случаев правовой акт управления принимается в письменной форме. Не маловажное значение имеет процедура принятия правового акта управления. Важно указать, что в настоящее время нет единого законодательного акта, который предусматривал бы единую процедуру принятия правовых актов управления.
ІІІ. Методы государственного управления – это способы и приемы непосредственного и целенаправленного воздействия органов государственного управления (должностных лиц) на подчиненные им субъекты управления. Методы гос.управления неразрывно связаны с формами государственного управления. Метод государственного управления обязательно находит свое выражение в форме государственного управления. Например, невозможно применить административную ответственность (метод принуждения), если законодательно такая ответственность не была бы определена (форма управления).
Сущность метода управления проявляется как в волеизъявлении субъекта управления к другим участникам административных правоотношений, так и в характере волеизъявления.
Выбор того или иного метода го. управления зависит от многих показателей: компетенции и полномочий органа гос.управления или должностных лиц, специфики объекта управления, поставленных целей и функций гос.управления и т.п.
В административной науке принято выделять следующие методы государственного управления: убеждения, поощрения, принуждения, надзор, регулирования, руководства, субординации, координации и т.д.
Убеждение – это один из основных административно-правовых методов, который проявляется в разных разъяснительных, воспитательных, организационных средствах для формирования воли подчиненного. Способами такого метода является обучение, пропаганда, разъяснения, обмен опытом и т.д.
Принуждение – вид государственного принуждения, который применяется правомочными государственными органами (должностными лицами) с целью предупреждения и прекращения административного проступка, а также обеспечения привлечения виновного к административной ответственности.
Поощрение – это такой способ воздействия, который через интересы, сознание направляет волю людей на осуществление полезных, с точки зрения субъекта управления.
Методы управления (гp. methodos) - это способы и приемы целенаправленного воздействия на участников управленческих отношений с целью реализации функций управления и решения поставленных задач. Говоря же о методах государственно-управленческой деятельности, мы имеем в виду способы и приемы властно-управленческого воздействия на социум и его отдельные сегменты в процессе реализации полномочий государства по упорядочению общественных отношений.
Однако какой-то абсолютной детерминированности (предопределенности) выбора методов управления нет и быть не может. Для успешной реализации даже одних и тех же полномочий, но в разной обстановке, как правило, приходится использовать разные методы, искать наиболее подходящие в данный момент средства. В одних случаях достаточно критического замечания и рекомендации, а в других даже наказания мало. Все решает целесообразность, правовые возможности, профессионализм управленцев, их готовность к решению поставленных задач и даже психологический настрой управляемого объекта.
Главной отличительной чертой указанных методов и средств является то, что они используются от имени государства, носят официальный характер, применяются в строго установленном процессуальном порядке.
В зависимости от того, на кого направлено и кому адресовано то или иное управленческое действие, различаются две основные группы методов:
а) методы, обеспечивающие организацию работы аппарата управления и
б) методы, обеспечивающие управляющее воздействия на внешние объекты управления.
Методы первой группы в основном сводятся к приемам и способам подготовки и принятия управленческих решений (способы изучения конкретной управленческой ситуации, сбор и анализ статистических, социологических и иных данных, использование приемов научного исследования обстановки и т.п.). К этой же группе могут быть отнесены методы материального и морального стимулирования персонала, воспитательные методы, методы контроля и применения санкций.
Содержание методов второй группы определяется правовым статусом объекта управляющего воздействия. Соответственно этому управление осуществляется путем а) непосредственного воздействия на подчиненный (подведомственный) объект; б) координации деятельности различных участников управленческих отношений; в) взаимодействия различных субъектов в процессе реализации договоров и соглашений или на основе установления общего порядка деятельности; г) согласования, консультирования и т.п.
Различают также методы централизованного, децентрализованного и субсидиарного управляющего воздействия.
1. Метод централизованного (субординационного) воздействия . Он используется органами государственной власти на властно-императивных началах по кругу объектов их юрисдикции и в объемах соответствующей компетенции. Например, в сфере управления государственным имуществом, защиты государственной безопасности и национальных интересов, при определении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. К этому классу методов следует отнести методы дозволения, запрета, принуждения, возложения ответственности.
2. Метод децентрализованного (диспозитивного) взаимодействия (метод координации и согласованных действий). Этот метод позволяет осуществлять управление посредством согласования (в форме, например, заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки органами государственной власти инициативы снизу. При этом имеется три возможных варианта регулирования общественных отношений: а) дозволение совершать известные действия правового характера; б) наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права; в) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения по своему усмотрению.
3. Метод субсидиарного (вспомогательного, косвенного) воздействия применяется как дополняющий к традиционно принятым формам управления. Например, государственная служба Российской Федерации регулируется в основном императивными методами публичного права - конституционного и административного. А вот по целому ряду позиций она субсидиарно регулируется с помощью диспозитивного метода, который присущ, например, трудовому и гражданскому праву. Для достижения необходимых результатов в экономической сфере государство прибегает как к методам прямого императивно-административного воздействия (например, квотирования и лицензирования), так и методам косвенного (субсидиарного) воздействия. Чаше всего они носят экономический, бюджетно-налоговый, финансово-валютный характер.
В качестве субсидиарных методов можно рассматривать также прогнозирование, программирование, консультирование, моральное и материальное стимулирование, убеждение и воспитание.
При подготовке и реализации управленческих решений используются свои методы:
а) метод изучения конкретной управленческой ситуации на месте; теоретическое исследование существа возникшей проблемы; ознакомление с опытом решения подобных управленческих задач в своей стране и за рубежом; составление необходимых информационно-аналитических материалов (записок, докладных, справок); анализ статистических материалов; разработка проектов альтернативных решений и другие;
б) методы математического программирования, системного, функционального и сравнительного анализа; социологического и ретроспективного исследования; метод деловых игр; экономико-статистического моделирования; социального экспериментирования и многие другие;
в) методы финансового и кадрового контроля, сплошных и выборочных проверок, документационных ревизий.
В научной литературе существуют и другие подходы к классификации методов государственного управления. Нередко говорят о политических, административных, экономических, морально-этических и социально-психологических методах управления.
Политические методы - это методы вовлечения в государственно-управленческую деятельность населения путем всеобщих или региональных выборов, референдумов, досрочного прекращения полномочий органов государственного управления, отдельных политиков и должностных лиц, обращений к народу, поддержки гражданских инициатив, проведения пропагандистских мероприятий. С помощью этих методов формируются социально-политические установки и ценностные ориентации людей. Правда, следует иметь в виду, что управление в результате его политизации, приобретает ценностно-ориентированный характер и даже персонифицируется, а значит, становится восприимчивым к популизму, манипулированию общественным настроением, интригам, «грязным политическим технологиям» и т.д.
Административные методы . Под административными методами понимается прямое воздействие на поведение управляемых объектов методами прямых односторонних юридически-властных предписаний или косвенного регулирующего воздействия на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Это методы властной мотивации, контроля и принуждения. Перечень такого рода методов довольно широк. Это методы:
а) кадрового, таможенного, экологического, санитарного, торгового, противопожарного контроля;
б) нормирования, регистрации, лицензирования, регламентации, стандартизации и сертификации;
в) выдачи предписаний, введения запретов, проведения процедур банкротства;
г) разгосударствления, приватизации и национализации;
д) наложения штрафов, административного ареста, выдворения иностранцев за пределы страны и т.д.
К административным методам следует также отнести методы контроля. Такой контроль организуется в самых различных фор мах, в том числе посредством запроса различного рода отчетов и информации, проведения фронтальных и выборочных проверок, документальных и фактических ревизий. Хорошо отлаженный контроль позволяет превратить управление в позитивную высокоэффективную деятельность.
Контроль и его виды бывают самые разные:
Предварительный или текущий начинается задолго до начала конкретной управленческой деятельности, его задача - выяснение целесообразности тех или иных действий в целях предупреждения неверных или необоснованных решений;
Направляющий контроль применяется от начала процесса управления и до достижения запланированного результата. Суть его заключается в постоянном сопровождении, слежении и управлении ходом совершаемых целенаправленных действий;
Фильтрующий. Такой контроль не сопровождает управленческий процесс от начала до конца. Он подобен фильтру, проходя через который процесс может быть остановлен или продолжен. Если ход реализации управленческого решения не соответствует намеченному, то «фильтр» приостанавливает процесс. Причем до тех пор, пока он не будет приведен в соответствие с установленными требованиями;
Итоговый контроль организуется после завершения полного управленческого цикла. Это контроль по результатам.
Административная управленческая вертикаль предполагает четкую субординацию и обязательность исполнения распоряжений вышестоящей инстанции. Недооценка административных методов «ведет к активизации сил, заинтересованных в неправовом государстве, хаосе, бюрократизации аппарата управления».
Экономические методы . Их арсенал также достаточно обширен. Это методы финансового и денежно-кредитного регулирования, проведения приватизации, налоговой, бюджетной и финансовой реформ, осуществления материального стимулирования, предоставления субвенций и дотаций, поддержки депрессивных территорий, применения материальных санкций и стимулирования исполнителей к качественному и своевременному решению поставленных перед ним задач путем материального поощрения, предоставления налоговых и имущественных льгот, снижения пошлин, оптимизации тарифных ставок и т.п.
В основе указанных методов лежат два основных фактора - заинтересованность и инициатива. Исполнителю должно быть выгодно качественно и эффективно работать, «действовать так, как этого желает государство». Государство же в свою очередь должно проводить финансово-бюджетную политику, стимулирующую хорошую работу. При этом, постоянно совершенствуя межбюджетные отношения, снижая объемы неэффективных расходов, реструктуризируя государственные обязательства и увеличивая государственные инвестиции в перспективные и жизненно важные проекты. Мощными управленческими рычагами являются методы государственного заказа, гибкого налогового обложения, экспортно-импортного регулирования, поддержки малого и среднего предпринимательства, ограничения всевластия естественных монополий.
При грамотном использовании перечисленных методов управление становится гибким, адаптивным и эффективным. Пропадает необходимость в тотальном, часто мелочном административном контроле, в принуждении и постоянном преодолении инертности исполнителей.
Примером экономического стимулирования рыночных отношений может служить переход к плоской шкале налогообложения, который позволил вывести многие хозяйствующие субъекты «из тени», резко увеличив при этом налоговые поступления. Или другой пример: устанавливая финансирование школ по количеству обучающихся и государственные премии лучшим школам, выделяя гранты под качество учебного процесса, государство на деле заботится о качестве воспитания детей и подготовки их к жизни в новых условиях. Усиление государственного контроля ипотечного кредитования, расширение инвестиций в ЖКХ также нацелены на успешную реализацию крайне актуальной для нашей страны жилищной проблемы.
Идеологические методы - это методы воздействия на сознание и поведение людей с помощью различных форм пропаганды
и агитации, в том числе публичных выступлений на митингах, съездах, собраниях и по телевидению, в Интернете и печатных средствах информирования населения, проведения пресс-конференций, предвыборных кампаний, организации рекламы и т.д.
Немаловажное значение принадлежит социально-психологическим методам, например, таким, как разъяснение, внушение, убеждение, личный пример, моральное стимулирование и волевое принуждение, социально-психологическое управление конфликтами. Их суть состоит в активном воздействии не только на сознание, но и чувства людей на подсознательном уровне, в использовании специальных методов коммуникации.
Разъяснение и убеждение состоит в том, что государство разъясняет законодательство, принятые управленческие и судебные решения, убеждает людей в целесообразности и необходимости принятых решений. Метод стимулирования (мотивации) заключается в том, что добросовестные граждане, хорошие исполнители поощряются материально и морально. Для таких людей вводятся налоговые льготы, снижаются страховые взносы, выдаются государственные награды и премии. Метод принуждения - это привлечение к юридической и моральной ответственности нарушителей законов и моральных норм с целью восстановления нарушенных прав граждан и организаций, принятых в обществе правил достойного и уважительного поведения.
Научно-обоснованные методы мотивации формируют атмосферу открытости, доверия, соучастия, коллективности, поддержки и взаимовыручки, нетерпимости к бюрократизму и коррупции.
К сожалению, в реальной практике управления нередко используется так называемый «административный ресурс» - метод властного манипулирования общественным сознанием ради корыстных интересов, метод административно-волевого и экономического подавления, метод создания экономически и социально невыгодных условий жизнедеятельности для одних и льготно-благоприятных для других, метод психологического давления путем морально-психологического давления, шантажа и даже угроз.
В последние годы в государственном управлении все более широкое применение находят социологические методы . Это совокупность способов не только изучения общественного мнения, получения нужной экспертно-научной управленческой информации, но и эффективное средство воздействия на сознание и поведение людей, формирования общественного мнения в поддержку принятых решений. Социологический анализ - достаточно сложный, трудоемкий и многоступенчатый процесс познания. В самом общем виде он включает три главных этапа: 1) формирование исследовательской группы, определение объекта и предмета исследования, разработка его программы; 2) сбор первичной социологической информации; 3) обработка и анализ полученных данных, формулировка выводов, прогнозов и управленческих рекомендаций.
Номенклатура социологических методов достаточно обширна, в неё входят методы включенного наблюдения, экспертных оценок, социологического анкетного опроса, опроса фокус-групп, контент-анализа, ситуационного анализа, социального моделирования, «метод Делфи». Нередко используются методы, заимствованные из сферы точных наук - математического программирования; системного, функционального и сравнительного анализа; экономико-статистического моделирования и другие.
Остановимся на некоторых из них.
Метод включенного наблюдения - это метод сбора первичных эмпирических данных, связанный с целенаправленным и непосредственным восприятием изучаемого социального объекта. Главная особенность состоит в том, что наблюдатель находится «внутри» объекта исследования (социальной группы, трудового коллектива, схода граждан, предвыборного собрания и др.) и ведет наблюдение за ним. Метод включенного наблюдения позволяет фиксировать состояние объекта, определить его отличительные свойства и особенности, получить максимально достоверные сведения о социальных фактах. В то же время нельзя не видеть и ограниченность этого метода, связанную с тем, что на наблюдении сказываются субъективные моменты, что не все в общественной жизни доступно наблюдению и т.д. Поэтому наблюдение рекомендуется использовать в комплексе с другими методами социологического анализа.
Метод экспертных оценок - это способ получения информации об объекте управления с помощью знаний признанных специалистов-экспертов в определенной области. Экспертные оценки широко используют в прогнозировании, при определении целей социально-экономического развития и принятии управленческих решений. Высокая объективность результатов экспертных оценок и выводов достигается целым рядом логических и статистических процедур, грамотного подбора специалистов, умелой организации их деятельности и обработки результатов экспертизы.
Анкетирование - метод сбора первичной политической, социально-экономической, социально-психологической и другой информации посредством массового (по специальной выборке) анкетного опроса населения. Это самый распространенный способ получения первичной социологической информации путем постановки в письменной форме вопросов, обращенных к отдельному человеку (или более или менее широкой группе людей) и получения ответов на них. Анкетирование проводится в целях выявления мнений, оценок, предпочтений и ценностных ориентации, мотивационной направленности людей и др.
Анкетирование может быть индивидуальным или коллективным, очным или заочным (например, через почту, газету или журнал, электронные средства связи). Надежность информации и эффективность опросов находятся в прямой зависимости от качества их подготовки и проведения социологом, прежде всего от качества предварительно составленной анкеты. Важно при проведении опросов также обеспечить обстановку вежливости, дружелюбия, беспристрастности и т.д.
Документальный метод - способ изучения документов и получения соответствующей социологической информации. Речь идет о документах органов государственной власти и местного самоуправления, управленческих структур хозяйствующих и других субъектов, публикациях СМИ, фото- или кино документах, аудио- и видеозаписях и др. Этот метод особенно важен тогда, когда единственным или главным источником необходимой информации является документ. Он предполагает выяснение достоверности и надежности содержащейся в документе информации, обстоятельств его появления, отношения общества к содержащейся в нем информации. Этот метод связан с использованием двух приемов анализа: а) традиционного , в рамках которого достигается качественное определение, понимание и адекватное толкование документа, и б) формализованного , связанного с переводом документальной информации на язык количественных показателей. Последний получил название «контент-анализ». Он достаточно широко используется в управленческой и научно-исследовательской практике, особенно при изучении больших массивов документов, например, прессы, записей радио и телепередач и др.
Социологический опрос (интервьюирование) - наиболее распространенный метод сбора первичной социологической информации на основе вербальной коммуникации. Интервьюирование может быть прямым, т.е. «лицом к лицу», и опосредованным (например, по телефону); формализованным (стандартизированным), проводимым по заранее разработанному плану, и открытым, неформализованным (не-стандартизированным) - в виде непринужденной беседы по избранной теме.
Опросы проводятся с целью получения максимально полной информации об объективных или субъективных фактах со слов определенной группы лиц, достаточно долго и предметно занимающихся данной проблематикой. В государственно-управленческой практике чаше всего применяют опрос с последующим статистическим анализом свойств исследуемых объектов и субъектов, проводимый на основе изучения информации, полученной от репрезентативной части респондентов.
Метод фокус-групп - это совокупность способов проведения дискуссии и рассмотрения ряда вопросов в рамках неформализованных групп, состоящих из типичных представителей определенной социальной прослойки. Ведущий дискуссию социолог в ходе обсуждений проблемы строго придерживается заранее подготовленного сценария и перечня вопросов, требующих изучения. Работа с фокус-группами способствует более или менее полному раскрытию мнений и возможностей всех участвующих в дискуссии лиц. Основное достоинство указанного метода - динамическое обсуждение вопроса в режиме свободного столкновения взглядов, возникновения интеллектуальных конфликтов и пр.
Метод Делфи - метод многократных индивидуальных анкетных опросов одной и той же группы экспертов с применением шкалированных оценок. Метод Делфи характеризуется: а) анонимностью экспертов; б) тесной, регулярной и регулируемой обратной связью, которая осуществляется за счет проведения нескольких туров опроса; в) групповым ответом, который получают с помощью статистической обработки полученной информации и отражает обобщенное мнение участников экспертизы. Метод требует значительных затрат времени и серьезных усилий организаторов исследования.
Ситуационный подход - система анализа неопределенных условий и событий в контексте сложившихся обстоятельств. Ситуационный подход позволяет руководителю выбрать оптимальное решение в нестандартной ситуации, формирует умение контролировать процессы, сопутствующие их возникновению.
Социологический эксперимент - это метод получения научно-обоснованной информации, при котором искусственно создается определенная ситуация воздействия какого-либо фактора на исследуемый объект и осуществляется наблюдение за его поведением в новых условиях. Примером может служить эксперимент, связанный с изучением воздействия морального (или материального) поощрения на эффективность и качество труда. Задача социолога состоит в том, чтобы зафиксировать изменения зависимых переменных, проанализировать их и сделать соответствующие выводы. С помощью эксперимента нередко добываются специфические сведения, которые трудно получить другими методами.
Общим требованием к методам и средствам, которые использует субъект государственного управления в демократическом, правовом социальном государстве, выступает их соответствие целям этого государства, следовательно, они должны быть законными и высоконравственными. И это, несмотря на то, что в различных сферах используются разные методы и приемы государственно-управляющего воздействия: в отношении уголовных преступлений используются методы уголовных наказаний и запретов; сфере гражданских правоотношений - методы дозволения, согласования и договора; в сфере администрирования - методы организации, предписаний, штрафных санкций, убеждения и т.д.
Понятие и виды форм государственного управления.
2. Правовые акты государственного управления.
3. Понятие и виды методов государственного управления.
4. Административное принуждение.
1. Понятие и виды форм государственного управления
Государственное управление является одной из важных составляющих публичного управления и предмета административного права. Следует отметить, что власть (государственное управление) не реализуется сама по себе, это достигается за счет практического воплощения в жизнь определенных функций государства. В целом функции государства реализуются через непосредственную деятельность органов государственного управления. Однако если понятие «функции» характеризует основные направления управленческой деятельности, то срок «формы» указывает на внешнюю сторону каких-то действий со стороны органов государственного управления.
Формы государственного управления – это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, в которых реализуется компетенция этих органов (лиц).
Следует отметить, что современная административно-правовая литература рядом с термином «формы государственного управления» содержит такие понятия, как «формы реализации исполнительной власти», «административные и правовые формы» и тому подобное; их целесообразно воспринимать как похожие по смыслу и проявлению. На сегодня в науке административного права существуют разные подходы относительно классификации форм государственного управления.
Правовые формы государственного управления - внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые влекут юридические последствия. Когда речь идет о юридических последствиях, то следует понимать, что это, в первую очередь, возникновение, изменение или прекращение правоотношений между субъектом и объектом управления.
Формы государственного управления
Правовые:
– издание нормативных актов управления
– издание индивидуальных актов управления
– заключение административных договоров
– осуществление юридически значимых действий
Неправовые
– проведение организационных мероприятий
– осуществление материально-технических операций
Примеры правовых форм государственного управления целесообразнее привести в характеристике отдельных правовых форм государственного управления. Их четыре:
– издание нормативных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами нормативных актов, направленных на конкретизацию норм законов, которые регулируют те или другие вопросы управления. В сущности, нормативные акты государственного управления характеризуют такое явление, как административное нормотворчество. Для примера отметим, что речь идет о таких документах, как «Об утверждении Положения о Государственном департаменте по вопросам банкротства» (утверждено постановлением Кабинета Министров Украины от 19 апреля в 2006 г. № 533) или «Положения о Национальном совете по вопросам культуры и духовности» (утверждено Указом Президента Украины от 7 февраля в 2006 г. № 112/2006);
– издание индивидуальных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами актов, которые касаются конкретно определенных лиц, их прав и обязанностей. Примерами могут служить приказы руководителей центральных органов исполнительной власти о назначении на должность государственного служащего. Другими словами, индивидуальные акты управления играют роль юридических фактов, которые, как известно, инициируют возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений. Следует отметить, что указан вариант правовой формы государственного управления наиболее употребляемой частью управленческой деятельности органов исполнительной власти, поскольку количество указанных актов управления достаточно значительной;
– заключение административных договоров (заключение между двумя или больше субъектами административного права соглашений, которые базируются на основе норм административного права). Как пример можно привести административные договоры, которые заключаются между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления по поводу делегирования тех или других полномочий. Ключевой фактор, на который следует обратить внимание, – административный договор всегда имеет целью лишь реализацию государственных управленческих функций;
– осуществление юридически значимых действий (подзаконные действия органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые приводят к определенным юридическим последствиям). Среди юридически значимых действий выделить: регистрацию (изобретений и открытий, транспортных средств, нормативных актов), лицензирование, аттестацию, аккредитацию и тому подобное.
Кроме деления на отмеченные четыре группы, следует отметить, что как критерии классификации правовых форм государственного управления имеют место также:
а) ожидаемые результаты – за этим критерием различают позитивную регуляцию (регуляция общественных отношений с целью их упорядочения) и реакцию на негативные явления в сфере государственного управления (привлечение правонарушителей к административной ответственности);
б) юридическое содержание – целесообразно различать уполномочивающие, обязывающие и запрещающие правовые формы государственного управления.
Неправовые формы государственного управления - это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые не влекут наступления юридических последствий. Хотя неправовые формы государственного управления и не связанные с изданием нормативных или индивидуальных актов, но они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении повседневной деятельности органнов государственного управления. Речь идет о том, что именно неправовые (их еще называют организационными) формы обеспечивают четкость слаженность работы внутриуправленческих структур, которые, в свою очередь, или играют вспомогательную роль относительно правовых форм государственного управления, или имеют самостоятельное значение.
Среди неправовых форм государственного управления выделяют:
– проведение организационных мероприятий (подготовка и проведение совещаний, собраний, конференций, инспекция и контроль выполнения работ, предоставления практической помощи в исполнении заданий и др.). Характерно, что организационные мероприятия или предшествуют, или являются последствиями правовых форм государственного управления, которое свидетельствует о тесной связи разных видов форм государственного управления;
– осуществление материально-технических операций (вспомогательные действия, направленные на создание условий для функционирования органов государственного управления и должностных лиц). Это – делопроизводство, подготовка аналитических и статистических данных, составления отчетов, справок, оформления документов и тому подобное. Следует отметить, что без определенных правовых форм государственного управления отчеты, справки и другие результаты осуществления материально-технических операций юридической силы не имеют.
2. Правовые акты государственного управления
Правовой акт государственного управления – это официально оформленный результат волеизъявления субъекта государственного управления, который осуществлен в одностороннем порядке и тянет за собой юридические последствия.
Другими словами, это оформленное установленным образом определенное решение субъекта государственного управления. Следует указать, что абсолютное большинство управленческих решений реализуются именно при помощи правовых актов государственного управления.
Признаки правовых актов государственного управления:
1. Государственно властный характер – правовые акты выражают влияние государства на регулирование тех или иных общественных отношений. Можно сделать вывод, что это – одно из проявлений принципа «власть – подчинение» в административно-правовых отношениях.
2. Преимущественно императивный характер правовых предписаний -субъекты, на которых рассчитано действие правового акта, конечно, не имеют другого варианта поведения, а должны действовать лишь так, как определено в настоящем управленческом акте. Несоблюдение требований правового акта делает возможным применение административного принуждения или привлечение к ответственности.
3. Подзаконность – речь идет о соответствии Конституции Украины и законам Украины.
4. Издаются в пределах полномочий государственных органов (должностных лиц) – каждый субъект государственного управления имеет право выдавать правовые акты лишь в пределах своей компетенции (прав и обязанностей, определенных в Конституции и законах Украины).
5. Определена форма и процедура введения в действие – в зависимости от вида правового акта существует определенный порядок его принятия и введения его в действие.
Выделяют несколько критериев для классификации правовых актов государственного управления.
По юридической природе:
1. Нормативные – устанавливают общие правила поведения участников административно-правовых отношений и рассчитаны на многократное применение в однотипных общественных отношениях.
2. Индивидуальные – устанавливают правила поведения в конкретных ситуациях и касаются конкретных лиц.
3. Смешанные – устанавливают правила поведения как общего характера, которые рассчитаны на многократное применение, так и конкретного индивидуального направления.
От субъектов издания:
1. Акты Президента Украины.
2. Акты Кабинета Министров Украины.
3. Акты центральных органов исполнительной власти.
4. Акты местных органов исполнительной власти.
5. Акты администраций государственных предприятий, учреждений, организаций.
6. Акты органов местного самоуправления.
По юридической форме:
1. Указы – акты Президента Украины, выданные в пределах его полномочий.
2. Постановления – акты органов государственного управления преимущественно нормативного характера;
3. Распоряжения – акты органов государственного управления (должностных лиц), которые имеют преимущественно индивидуальный характер;
4. Решения – акты управления, которые принимаются Советом министров Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления в коллегиальном порядке;
5. Приказы – единоначальные акты управления, изданные в процессе деятельности должностных лиц;
6. Инструкции – акты управления, которые определяют порядок осуществления определенных действий, работ и т.д. Инструкции всегда имеют нормативный характер, потому что рассчитаны на многократное использование.
По форме выражения:
1. Письменные – типичные варианты правовых актов государственного управления, в письменном виде оформленные в соответствии с установленными требованиями.
2. Устные – чаще всего используются в милитаризированных формированиях, их необходимость связывается с особым осуществлением управления, а также с целью адекватного реагирования на смену обстоятельств. Они не требуют письменного оформления.
3. Конклюдентные – выражаются в специальных сигналах, знаках, жестах лиц, которые имеют государственно властные полномочия. Речь идет о дорожных знаках, специальных знаках и сигналах, которые применяются на разных видах транспорта для обеспечения безопасности, жесты работника милиции во время регулирования дорожного движения и тому подобное.
Требования, которые выдвигаются к правовым актам государственного управления. К ним относят:
а) законность. По аналогии с таким же признаком правовых актов государственного управления, последние не могут противоречить Конституции и законам Украины. Также необходимо указать на то, что правовой акт должен приниматься органом исполнительной власти (должностным лицом) в пределах собственной компетенции;
б) целесообразность. Сводится к важности и необходимости принятия настоящего документа под углом государства (государственных интересов). В основе такого требования лежит общественный интерес, попытка действовать в интересах большинства людей. Это – одно из проявлений демократы, когда управление осуществляется в интересах всего народа или его большинства;
в) соответствие установленной процедуре подготовки, принятия и предания огласке. Определенные для тех или других правовых актов государственного управления процедуры обоснованы необходимостью качественной подготовки проекта документа, который в случае принятия (утверждения) сможет реально положительно влиять на регуляцию общественных отношений, направляя их в нужное и выгодное для общества русло;
г) невозможность ограничить или нарушить установленные законом права, свободы и законные интересы граждан. Здесь речь идет о реализации на практике определенного положения Основного закона страны, согласно с которым конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины;
д) необходимость прохождения государственной регистрации в Министерстве юстиции Украины – указанное требование касается тех правовых актов, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер (Указ Президента Украины от С октября 1992 года «О государственной регистрации нормативно правовых актов министерств и других органов исполнительной власти»).
3. Понятие и виды методов государственного управления
Вместе с формами государственного управления существенную роль в процессе практической реализации исполнительной власти играют методы государственного управления. Методы государственного управления – это способы и средства влияния органов государственного управления или должностных лиц на управляемые объекты. В целом метод государственного управления дает возможность определить как именно тот или иной субъект государственно властных полномочий осуществляет свою повседневную управленческую деятельность.
Признаки методов государственного управления:
– выражают целенаправленное влияние органа государственного управления (должностного лица) на управляемый объект;
– осуществляются в пределах властных полномочий руководящего субъекта;
– всегда опосредствованы в соответствующей форме государственного управления (правовой или неправовой);
– могут применяться как отдельно, так и в определенной совокупности;
– выбор метода государственного управления зависит от характеристики управляемого объекта (форма собственности, административно-правовой статус и тому подобное).
Методы государственного управления делят:
В зависимости от меры использования властных полномочий: убеждение, поощрение, принуждение.
В зависимости от характера влияния субъекта на объект управления: Прямого влияния (административные), непрямого влияния (экономические)
Убеждение - метод государственного управления, который заключается в применении способов влияния на сознание и поведение людей и проявляется в использовании разъяснительных и воспитательных мероприятий с целью соблюдения требований действующего законодательства. Основными способами убеждения является:
– разъяснение заданий и функций государственного управления;
– воспитание;
– агитация за повышение уровня правового сознания и правовой культуры граждан;
– пропаганда соблюдения требований действующего законодательства и правомерного поведения в целом;
– обмен передовым опытом.
Один из существенных результатов убеждения как метода государственного управления – создание общественного мнения по конкретному вопросу государственной политики, государственного управления.
Поощрение - метод государственного управления, которое заключается в применении способов влияния на сознание и интерес людей и проявляется в использовании моральных и материальных мероприятий с целью адекватного оценивания правомерного поведения. Поощрение может применяться также и к юридическим лицам (безусловно, через влияние на сознание и интерес их руководителей). Основными способами поощрения является:
– благодарность;
– премия;
– грамота;
– награда;
– льгота;
– специальный экономический режим и тому подобное.
Поощрение базируется на использовании естественных человеческих психологических особенностей. Речь идет о том, что движущей силой многих действий для человека является стимул. Поощрение в этом случае возможно признать тем стимулом, который вынуждает человека совершать правомерные действия. Как пример можем навести государственные награды, которые являются высшей формой отмечания граждан за выдающиеся заслуги перед Украиной.
Виды государственных наград:
– звание Герой Украины;
– медаль;
– отличие «Именное огнестрельное оружие»;
– почетное звание Украины;
– Государственная премия Украины;
– президентское отличие (Закон Украины от 16 марта в 2000 г. № 1549-ПІ «О государственных наградах Украины»).
Принуждение - это метод государственного управления, который заключается в применении от имени государства способов влияния на сознание и волю с целью предупреждения и прекращения правонарушений.
В целом же следует отметить, что методы убеждения, поощрения и принуждения не нужно противопоставлять друг другу. Их гармоничное сосуществование является гарантией качества осуществления государственного управления.
В зависимости от характера влияния субъекта на объект управления необходимо различать методы:
а) прямого влияния (административные) - методы государственного управления, которые заключаются в прямом одностороннем властном влиянии на объекты управления, при условии обязательности выполнения вынесенных решений. Примеры методов прямого влияния:
– установление обязательности совершения или запрещения определенных действий;
– осуществления контроля и присмотра;
– предоставление разрешению;
– осуществление регистрации и тому подобное.
Административные методы государственного управления на сегодня являются актуальными и востребованными в милитаризированных структурах, где осуществляемое управление должно быть четким, понятным, прямым, недвусмысленным. Результаты именно таких методов управления являются более ожидаемыми и скорыми, государство в значительной мере обеспечивает претворение в жизнь намеченных планов и задания. В то же время необходимо отметить, что в истории есть достаточно много примеров, когда неадекватное использование административных методов управления приносило большое количество проблем, недостатков, нарушений. Советский период существования нашего государства свидетельствует о наличии некоторых признаков абсолютизации административных методов управления. Это привело к формированию командно-административной системы управления, когда нередко волюнтаристские управленческие решения, не подкрепленные научным и практическим обоснованием, приводили к существенным недостаткам в работе государственных органов, предприятий, учреждений и организаций;
б) непрямого влияния (экономические) - методы государственного управления, которые заключаются в применении опосредствованного влияния на объекты управления через создание механизмов стимулирования и заинтересованности.
Примеры методов непрямого влияния:
– льготное кредитование;
– уменьшение налоговых собраний;
– инвестирование тех или других направлений деятельности;
– поощрение, стимулирование государственных служащих.
Реалии настоящей Украины свидетельствуют о повышении роли и значения экономических методов государственного управления. Это проявляется в возможности учета материальных интересов управляемого объекта со стороны руководящего субъекта. У управляемого объекта появляется возможность выбора того или другого варианта поведения, которое свидетельствует о диспозитивном характере возникающих правовых отношений. Прежде всего методы непрямого влияния применяются в сфере государственного управления экономикой. При помощи экономических методов орган государственного управления осуществляет влияние на материальные интересы физического или юридической лица и этим достигает необходимого правомерного поведения в интересах государства и общества.
Административное принуждение - Административное принуждение как метод государственного управления является крайней мерой, которая применяется лишь тогда, когда неэффективными оказались другие методы.
Административное принуждение – вид государственного принуждения, что время и применяется соответствующими государственными органами (должностными лицами) к физическим и юридическим лицам с целью предотвращения, прекращения правонарушений и привлечения виновных к ответственности.
Под методами властного воздействия понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Понятие метода прежде всего связано с целенаправленной деятельностью. Эта деятельность выступает. Как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей.
Наиболее существенные черты методов. 1) Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на человека. В любом случае метод выступает как особая связь между людьми. 2) Методы – это способы сознательного воздействия, пригодные для многократного использования. 3) Это способ достижения определенных целей. 4) Это способы, обеспечивающие преобладание субъекта власти. 5) Это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления функций, возникающих в процессе совместной деятельности. 6) Методы – это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. Они регулируются нормами права. Такие нормы права являются важнейшими элементами компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и при каких условиях могут использоваться.
При этом не все методы достаточно урегулированы нормами права. Если метод административного принуждения регламентирован довольно полно, то метод поощрения часто используется помимо юридической формы, метод убеждения практически правом не урегулирован.
Метод прямого и косвенного воздействия. Для методов прямого воздействия характерны следующие признаки. 1. Прямое воздействие на волю. 2. Директивность, приказной характер. 3. Однозначность команд, которые, в основном не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов поведения и обязывают делать как приказано. 4. Сужение роли законов и широкое использование подзаконных актов. 5. Наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и принимающего принудительные меры за их нарушение. 6. Стимулирование осуществляется руководителем административного органа за выполнение его команд. 7. Широкое использование внеэкономического принуждения.
Методы косвенного воздействия характеризуются следующими признаками. 1. Руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей. 2. Акты власти уполномочивают на определенное поведение. 3. У подвластных существуют возможности нескольких вариантов поведения. 4. Правовыми норами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получения прибыли, льгот, и.т.п.)
Существуют методы властного административного воздействия, которые используются администрацией для выполнения поставленных перед ней целей. Это: нормативное регулирование, структуризация (метод организации), легализация, правонаделение, распределение, учет, контроль, убеждение, поощрение, разрешение споров, принуждение, вооруженное подавление. Первые девять – это методы регулятивной деятельности, последние три – это методы юрисдикционной деятельности.
Одну из самых полных классификаций методов государственного управления дал проф. А.Е. Лунев. Он определял методы управления, как «способы воздействия на управляемых в целях наиболее правильного и оперативного решения задач, стоящих пред аппаратом управления». Все методы государственного управления А.Е. Лунев подразделял на четыре группы. 1. Морально-политические (убеждение, воспитание, моральное поощрение). 2. Экономические (материальное поощрение конкретных лиц и коллективов, стимулирование производственной и иной деятельности, хозяйственный расчет). 3. Организационные (прогнозирование, организация, координация, контроль, проверка исполнения). 4. Административно-директивные, то есть те, которые основаны на схеме «власть-подчинение».
Традиционно в юридической литературе называется два основных метода властного управленческого воздействия – это методы убеждения и принуждения. Их часто называют универсальными методами (Шергин А.П., Попов Л.Л.).
Убеждение. Этот метод иногда называют основным методом государственного управления. При воздействии на сознание людей путем убеждения у человека создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения. Убеждение воздействует на поведение людей через воспитание общественно необходимых внутренних побуждений, стремлений человека через его действия. Оно заключается в формировании у людей правильных взглядов, чувств, убеждений в необходимости добровольного выполнения предписаний, правил и норм в обществе. Убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами нравственного характера. В результате чего убеждаемый воспринимает волю убеждающего как свою собственную, у него формируются взгляды соответствующие взглядам убеждающего. Такие взгляды приобретают форму нравственных мотивов, которыми человек руководствуется в своей деятельности.
Убеждение достигает своих целей только при систематическом воздействии на волю убеждаемых. Результатом убеждения должно стать только добровольное и добросовестное соблюдение гражданами норм права. Причем убеждение может быть обращено только к гражданам, то есть лицам, которые обладают сознанием и волей. Коллективные субъекты административного права такими качествами не обладают, а значит «воспитать» их невозможно. При этом убеждающие воздействие косвенно может быть обращено и на эту группу субъектов. Оно может косвенно воздействовать на эту группу субъектов через граждан, составляющих коллективный субъект. Убеждая работников соблюдать нормы права, воздействие, прежде всего, осуществляется и на организацию, в которой они состоят.
Попов Л.Л., Шергин А.П. указывали на этапы воздействия с помощью убеждения. В результате применения мер убеждения соблюдение правил поведения становиться сначала осознанной обязанностью, затем внутренней потребностью, основанной на глубоких нравственных убеждениях, и, наконец, превращается в стойкую привычку. Таким образом, именно убеждение является первым методом управляющего воздействия. Этот метод является наиболее эффективным способом управления. То есть он позволяет без применения внешнего ограничения прав субъекта сформировать у него желание соблюдать правовые предписания. Убеждение тесно связано с иными методами управления: с принуждением и поощрением. Так, одним из способов убедить граждан соблюдать законодательство является страх принуждения со стороны государства. Страх считается одним из самых низших способов убеждения, тем не менее, он действенен и отказываться от него нецелесообразно. Иногда желание соблюдать закон возникает из стремления получить награду. И этот способ убеждения также на практике действует. Но все же убеждение в чистом виде не должно быть обусловлено наградой или ответственностью.
Действие убеждения в последнее время сопряжено во многом со средствами массовой информации. Умелое их использование позволяет государству своевременно информировать о своих начинаниях и успехах, а также и о своих неудачах. Сейчас в положениях о министерствах, службах и агентствах находим пункты о взаимодействии этих органов со СМИ. Это может быть полномочие учреждать СМИ, информировать граждан о совей деятельности, в том числе о нормативно-правовых актах. В Положении о Минобороны прямо говориться, что министерство должно способствовать повышению своего имиджа, то есть повышать престиж воинской службы. При этом не должно быть чрезмерного увлечения убеждением. Государство не должно с помощью убеждения подменять свое бездействие, свою неэффективную деятельность, а иногда и противоправные действия.
Поощрение . Ряд авторов считает, что поощрение – это часть убеждения (Шергин, Попов). Некоторые считают, что поощрение – это самостоятельный метод государственного управления, который применяется наряду с убеждением и принуждением (Бахрах). Поощрение – это способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел.
Особенности поощрения, как метода государственного управления. 1. Фактическим основанием для поощрения является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти. 2. Оно связано с оценкой уже совершенных деяний. 3. Оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов. 4. Содержанием поощрения является моральное одобрение, наделение правами, льготами, материальными ценностями, иными благами. 5. Поощрительное воздействие – это косвенное воздействие на интересы, эмоции, сознание, волю поощряемого, стимулируя его к определенным действиям. Поощрение связано с потребностью человека в оценке его дел, в признании его заслуг.
Поощрение может быть урегулировано норами права (государственные награды, государственные премии и пр.), а может и не быть. В первом случае оно осуществляется в форме правоприменения. В большинстве случаев полномочия администрации поощрять – это дискреционные полномочия. То есть, орган государства или должностное лицо вправе самостоятельно решать вопрос о поощрении того или иного невластного субъекта. При этом очень редко в законодательстве прописано право невластного субъекта на поощрение и обязанность властного совершить поощрительное действие.
Принципы поощрения: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие поощрительных средств. Любое поощрение должно быть обоснованным, то есть предоставляться за конкретные заслуги, конкретному лицу. Оперативность поощрения означает его своевременность. Достигнуть управленческую цель возможно только в случае своевременного награждения достойного субъекта. В истории есть пример, когда награда была выдана до совершения поступка. В 1945 году в период боев в Маньчжурии командующий армией генерал-полковник Н.И. Крылов пригласил на командный пункт командиров батальонов, поставил перед ними задачу на следующий день и тут же наградил их орденами Красного Знамени. Боевое задание было выполнено успешно. В этом случае управленческое воздействие достигло своей цели. Но такое возможно только в чрезвычайной ситуации (война) и такая деятельность не должна стать нормальной, то есть она возможна лишь в единичных случаях. Гласность – это публичное сообщение о поощрении. Если о поощрении никто не узнает, то управленческое воздействие будет направлено только на одно лицо - на поощряемого. Только в случае публичного объявления о награде воздействие будет направлено на неограниченный круг лиц, на всех тех, кто узнает о награде. Разнообразие обусловлено множеством дел, за которые можно поощрять. Разнообразие связано с принципом невручения одному и тому же субъекту одной и той же награды.
По содержанию возможно различить три разновидности поощрительной деятельности государственной администрации. 1. Администрация устанавливает виды, порядок поощрения и непосредственно поощряет. 2. Администрация на основе законов оформляет соответствующие дела и принимает решения о поощрении конкретных субъектов. 3. Администрация оформляет соответствующие дела и направляет их в уполномоченные органы для окончательного решения вопросов о поощрении.
Все средства поощрения разделяются на моральные, материальные, смешанные, статусные. Моральные: объявление благодарности, награждение грамотой, фотография на доске почета и пр. Материальные: премии и ценные подарки. Смешанные: досрочное присвоение очередного звания, досрочное повышение по службе (одновременно с этим увеличивается и должностной оклад). В эту группу относятся именные стипендии, награды победителям конкурсов. Статутные средства прежде всего направлены на изменения статуса поощряемого лица (Государственные премии, почетные звания, высшие награды государства).
Принуждение. Обычно различают четыре вида государственного принуждения: уголовно-правовое, гражданско-правовое, дисциплинарное, административно-правовое. Административно-правовое принуждение – это особый вид государственного принуждения, назначением которого является охрана общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Такая охрана осуществляется только с помощью административно-правых средств. Государство устанавливает цели, основания, порядок применения мер административного принуждения. Такие меры осуществляется в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами. Всем мерам административного принуждения присущ властно-распорядительный характер.
Административное принуждение – это внешнее государственно-правовое, психологическое и физическое воздействие на сознание и поведение невластных субъектов в форме ограничений личного, организационного, имущественного характера. Объектом принуждения является не сама личность, а ее поведение.
Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Особенностью административного принуждения является и то, что их применять может значительная часть органов государственного управления, их должностных лиц, судебных органов. При этом перечень таких органов должен быть установлен законодательно.
Эти меры должны применяться в оперативном порядке. Это обуславливается спецификой управленческих отношений. Эффективность управления возможна только при условии быстрой реакции органов администрации на изменяющиеся управленческие состояния. В том числе реакция на правонарушения должна своевременной. Нарушение правовых норм возможно пресечь, остановить, в конечном итоге, нарушитель должен быть установлен и привлечен к ответственности.
Административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административно-правовых отношений. Они складываются в сфере государственного управления и определяют права и обязанности юрисдикционных органов и лиц, которые подвергаются административно-принудительным мерам. Этот признак характеризует ограниченность принудительных средств, только рамками указанных отношений. При нормальном развитии управленческих отношений административно-принудительные меры применяться не должны. Они возможны только при наличии дефектов отношений.
Субъекты административно-охранительных отношений находятся друг у друга в функциональной зависимости. То есть начальник не должен обладать административной юрисдикцией в отношении своих подчиненных.
Многообразие функций государственного управления сопряжено с использованием различных методов их реализации. Методы государственного управления представляют собой способы властного воздействия государства на вектор развития общественных и государственных дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение людей и управляет им. Исходя из способов и приемов, которые используются субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов.
1) Административные методы - нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом. Они основаны на распорядительстве субъекта управления, их невыполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности. Примеры. Каждый работающий гражданин России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обменять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для этого разрабатывает определенные правила, пакет документов и пр. Государственные служащие обязаны подавать декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года.
2) Экономические методы - это способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в том числе, за счет предоставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером является система государственного социального обеспечения - выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.
3) Идеологические методы - это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов - социально-психологические. Примеры. Классический пример - предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни.
4) Правовые методы - это способы государственного управления, совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль. Примеры. Создание на основании ст. 80, 85 Конституции Государственного Совета РФ как совещательного органа при Президенте РФ в целях содействия реализации полномочий Президента РФ как главы государства.
5) Внеправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства. Пример. Организационно-технические внеправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений МЧС России. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействий, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы - применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.
Каждая из рассмотренных групп методов характеризуется специфическим волеизъявлением государства - это дозволения, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и т. д. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны лишь на основе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы.
Пример. При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод - экономический; правовое обеспечение этого процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага - идеологический метод, выступает обеспечивающим или усиливающим.
Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления - выбор метода управления - разработка и реализация инструментов управления.
При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.
Применяются логический метод - (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространения признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).
При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно--социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально--качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно--правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.
- Экологические исследования
- Новый лидер, старый лидер
- Финансы в экономике. Банковская система. Финансы в экономике Презентация обществознание 11 кл финансы в экономике
- Презентация на тему финансы в экономике
- Происхождение и история аварского народа
- Медицинские приборы для лечения суставов в домашних условиях Бытовой ультразвуковой прибор физиотерапии для лечения суставов
- Территориальные единичные расценки
- Кронштадтское восстание («мятеж») (1921) Подавление кронштадтского восстания
- Даосская система. Л. БингСекреты любви. Даосская практика для женщин и мужчин. Система «Вселенское Дао»
- Цигун: китайская практика укрепления организма
- Оед общество евангелизации детей
- Паштет из свиной печени в мультиварке Паштет из говяжьей печени в мультиварке
- Песочный фруктовый пирог
- Минтай, запеченный в духовке
- Салат «Обжорка» – классический рецепт с говядиной Тараев обжорка
- Во сне менять полы в доме
- К чему снится виноград - толкование сна
- Пюре из кролика рецепт для грудничка
- Сонник: к чему снятся Ступеньки, видеть во сне Ступеньки что означает
- Золовка мои враг к чему соник